Riigihanked olgu üheselt mõistetavad ja läbipaistvad

Toimetaja: Eva Kiisler

Riik on tänasel ehitusturul peaaegu ainutellija rollis ja järjest tiheneva konkurentsi tõttu ehitussektoris on ka ehitusettevõtete huvi riigihankeobjektide vastu plahvatuslikult kasvanud. Seoses sellega on ülioluline, et tänaseks väljakujunenud olukorras oleks tagatud riigihangete läbipaistvus ja kõikide pakkujate võrdne kohtlemine.

Kui veel paar aastat tagasi oli ehitussektoris põhiprobleemiks tööjõudefitsiit ja ebapiisav ehitusalane haridus, siis täna mõjutab ehitustegevust üha süvenev tööpuudus ja tellimuste vähesus. Ehitusturu maht on järsult langenud. Prognooside kohaselt väheneb ehituse kogumaht 2009. aastal 2008. aastaga võrreldes kuni 45% ja ehitussektorist on lahkumas 40 000...45 000 töötajat.

Elamuehitus on taandunud peaaegu olematuks ja raske on ennustada, millal on taas elavnemist oodata.

Investeeringute maht mitteeluhoonete ehitusse on drastiliselt langenud. Puudub ka kindlus teedeehituse ja keskkonnarajatiste investeeringute suhtes, sest karta on, et kevadine kärpekava ei jää selles vallas viimaseks.

Riik on täna ainutellija rollis ja järjest tiheneva konkurentsi tõttu ehitussektoris on ka ehitusettevõtete huvi riigihankeobjektide vastu plahvatuslikult kasvanud.

Kui veel paar aastat tagasi valitses ehitussektoris olukord, kus riigihangetest võttis osa tavaliselt kaks-kolm ehitusettevõtet (juhtus ka, et ei laekunud ühtegi pakkumist), siis praegu on üsna tavaline, kui riigihanke pakkumises osaleb üle 30 ehitusfirma. Majanduskriisi olukorras on selgeks saanud, et parimad võimalused ellujäämiseks on nendel ettevõtetel, kes on suutelised riigihankeid võitma.

Mõned vajalikud muudatused kahe aasta jooksul tehtud

Seoses sellega on ülioluline, et tänaseks väljakujunenud olukorras oleks tagatud riigihangete läbipaistvus ja kõikide pakkujate võrdne kohtlemine. Ainult nii on võimalik riigile parim pakkumus välja selgitada. Selleks et seda tagada, on meil aga eelkõige vaja üheselt mõistetavat ja hästi rakenduvat riigihangete seadust.

Kui uus riigihangete seadus kaks aastat tagasi jõustus, sai ka selle muutmise vajadus üsna pea selgeks. Mõned vajalikud muudatused on kahe aasta jooksul jõutud juba ka sisse viia.

Näiteks oli seaduse eelmises redaktsioonis § 38 lg 1 p 4 sõnastus: “Hankija kõrvaldab pakkuja hankemenetlusest, kellel ei ole nõuetekohaselt täidetud õigusaktidest tulenevad riiklike maksude või hankija asukoha või enda elu- või asukoha kohalike maksude või sotsiaalkindlustuse maksete tasumise kohustused või kellel on olnud maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist hankijale kokku rohkem kui 30 päeva vältel.”

Alates 28. märtsist 2008 jõustus muudatus ja täna kõlab antud punkt: “Hankest kõrvaldatakse pakkuja, kelle õigusaktidest tulenevad riiklike maksude, tema elu- või asukoha kohalike maksude või sotsiaalkindlustuse maksete tasumise kohustused ei ole nõuetekohaselt täidetud.”

Ümbrikupalga vastane ettepanek läks kahjuks välja

See muudatus tähendab, et maksuvõlga ei vaadata tagasiulatuvalt, vaid pakkumuse esitamise hetkel. Seda kontrollitakse kogu hankemenetluse aja jooksul kuni hankelepingu sõlmimiseni.

Ehitusettevõtjate mureks selle punkti puhul oli, et kui tagantjärele muudeti näiteks maksudeklaratsioone (nt korrastati dokumente), oli selle muudatuse tegemise perioodil tegemist maksuvõlaga.

Kahjuks muutus sama seaduse muudatusega kehtetuks riigihankeseaduse § 38 lg 2 p 5. See oli nõue, et hankija võib kõrvaldada pakkuja, kes on viimase aasta jooksul tasunud sotsiaalmaksu ja sotsiaalkindlustuse makseid töötaja kohta väiksemas summas kui 70 protsenti tema asukohariigi ja piirkonna vastava valdkonna keskmiselt palgalt töötaja kohta tasutavast sotsiaalmaksu ja sotsiaalkindlustuse maksete summast.

Põhimõtteliselt oli see ehitusettevõtjate tehtud ettepanek, et kõrvaldada riigihangetelt ebaausat konkurentsi võimaldavad ümbrikupalga maksjad. Kahjuks läks see küll seadusest välja.

Mured pakkujate kvalifitseerimisega

Ka seoses kehtiva seadusega on ettevõtjatel rida probleeme. Esiteks on riigihangete väljakuulutamisel just viimasel ajal üsna teravalt üles kerkinud probleemid pakkujate kvalifitseerimistingimustega, mis mõnedel juhtudel osutuvad liiga liberaalseteks ja laialivalguvateks. Teistel puhkudel on aga põhjendamatult kitsendatud.

Nii näiteks nõutakse ebaproportsionaalseid käibeid või referentse, võrreldes riigihanke eeldatava maksumusega. Probleemiks on olnud mitmetel juhtudel, et soovitakse “sarnaste” tööde referentse. Sellisel juhul puudub viide, mida loetakse sarnaseks tööks.

Või siis torkab silma, et nõutakse näiteks viie koolimaja ehitamise kogemust teatud perioodi jooksul. Ehitusringkondades on niigi teada, millisel ettevõttel on just viis referentsi koolimajadele. See tähendab, et on kerge aru saada, et tegemist on suunatud pakkumusega. Teisest küljest tuleb vaadata riigihangete üldiste põhimõtete seisukohast, kas selline tingimus on põhjendatud, asjakohane, proportsionaalne jne. Hinnata tuleks just seda, kas koolimaja ehitustöö on niivõrd spetsiifiline ja teistest ehitustöödest erinev töö, et muude objektide ehitamise kogemusega ettevõtja ei ole pädev õppehoonet rajama.

Kas pakkuja kõrvaldamine toob ikka kahju?

Teine suur probleemide ring on seotud pakkujate hankemenetluselt kõrvaldamise ja hankemenetluselt kõrvaldatud pakkujalt pakkumistagatise sissenõudmisega.

Praktikas tuleb ette hästi palju juhtumeid, kus pakkuja kõrvaldatakse, kuna tema näidatud allhankijal on hankemenetluse käigus tekkinud maksuvõlg. Pakkuja on ju andnud hankijale kinnituse, et allhankijatel puuduvad hankest kõrvaldamise alused. RHS-i § 34 lg 5 p 1 sätestab, et pakkumuse tagatis jääb hankijale või hankijal tekib õigus see realiseerida, kui pakkuja kõrvaldatakse hankemenetlusest.

Ühest küljest on probleemne, et pakkuja kõrvaldatakse allhankija maksuvõla pärast. Siin peaks pakkujal olema reaalne võimalus asendada allhankija teise alltöövõtjaga enne hankelepingu sõlmimist. Teisest küljest tekib pakkumuse tagatise küsimus. RHS-i § 38 lg 1 sätestab, et hankija võib pakkujalt nõuda pakkumuse tagatist pakkuja poolt hankemenetluse käigus kohustuste täitmata jätmisega tekitatud kahjude täieliku või osalise hüvitamise tagamiseks, kuid mitte suuremas summas kui üks protsent hankelepingu eeldatavast maksumusest.

Tekib küsimus, kas kõrvaldamisel tekivad kahjud, tingimustes, kus meil pakkujaid/taotlejaid jagub küllaga ja on ülearugi. Teisalt ei ole hankijal põhjust alati küsida pakkumuse tagatist ja ka 1% ulatuses eeldatavast maksumusest. Siin kehtib ju ka proportsionaalsuse põhimõte, st ei ole tarvis seda protsenti alati küsida, eriti kui mainitud 1% moodustab suurte hangete korral miljoneid kroone. Tänases situatsioonis ei ole ilmselgelt põhjendatud suurte summade mitmeteks kuudeks riigihankemenetluse alla kinni panemine. Samuti ei ole ka põhjendatud pakkumuse tagatise jäämine hankijale, kui pakkuja kõrvaldatakse menetlusest pakkumises esitatud allhankijal ilmnenud maksevõla pärast.

Seadus nii piirab kui soosib alapakkumusi

Veel paistab pakkumuste puhul silma kaks tendentsi. Üks on see, et eriti raskes majanduslikus seisus olev pakkuja teeb alapakkumuse lootes, et küll siis töö käigus saab ka raha juurde küsida. Teised, kes nii toimima kipuvad, on ebaausad ja konkurentsi solkivad ettevõtjaid, kes näiteks ümbrikupalkade maksmise arvel saavad endale alapakkumisi lubada (lisaks turusolkimisele on sellised juhtumid ju ka riigile kahjulikud, kuna ei taga proportsionaalseid maksulaekumisi).

Mõlemal juhul on ettevõtjal ilmselt lootus, et küll saab lisatööde kaudu hiljem tellijalt raha juurde. Mõnes mõttes seadus piirab sellist võimalust, teisalt aga soosib. Näiteks RHS-i § 69 lg 3 sätestab, et hankija võib sõlmitud hankelepingu muutmises kokku leppida üksnes juhul, kui muutmise tingivad objektiivsed asjaolud, mida ei olnud hankijal võimalik hankelepingu sõlmimise ajal ette näha ja hankelepingu muutmata jätmise korral satuks täielikult või olulises osas ohtu hankelepinguga taotletud eesmärgi saavutamine.

Siit võiks tuletada, et hankelepingu muutmine või raha juurde küsimine on raskendatud. Ent kui vaadata neid sätteid, mille alusel saab tellida lisatöid samalt pakkujalt, ilmneb, et see väga keerukas ei ole. Näiteks võib viidata väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse sätetele.

Vastavalt RHS-i § 28 lg-le 5 on ehitustööde või teenuste hankelepingu sõlmimisel hankijal õigus muu hulgas korraldada hankemenetlus väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlusena, kui: 1) tellitakse samalt pakkujalt esialgses projektis või hankelepingus mittesisaldunud, kuid esialgses hankelepingus kirjeldatud ehitustöödeks või teenuste osutamiseks ettenägematute asjaolude tõttu vajalikuks osutunud täiendavaid ehitustöid või teenuseid kuni 20 protsendi ulatuses esialgse hankelepingu maksumusest, kusjuures selliseid täiendavaid ehitustöid või teenuseid ei saa tehniliselt või majanduslikult esialgse hankelepingu esemest eraldada ilma hankijale suuri kulutusi põhjustamata või on täiendavad ehitustööd või teenused esialgse hankelepingu täitmiseks vältimatult vajalikud; 2) tellitakse uusi ehitustöid või teenuseid, mis seisnevad samalt pakkujalt kuni kolm aastat varem avatud või piiratud hankemenetluse tulemusel sõlmitud hankelepingu alusel tellitud ja esialgse projektiga kooskõlas olevate ehitustööde või teenuste kordamises, kusjuures esialgses hanketeates on teavitatud sellise hankelepingu sõlmimise võimalusest.

Lisaleping loob varjatud võimalused kulude katteks

Kindlasti tekib paljudel juhtudel eelnevalt välja toodud võimaluste kasutamiseks objektiivne vajadus, kuid samas ei ole ka praktikas erandiks juhtumid, kus lisalepingute sõlmimisega luuakse varjatud võimalused just alapakkumusest tingitud katteta kulude katmiseks.

Et vältida alapakkumuste edukaks tunnistamist, on hankijal võimalus ka põhjendamatult madala maksumusega pakkumused tagasi lükata, kusjuures enam ei ole kehtivas seaduses ka tagasilükkamise alusena ekspertiisi nõuet, mis näitaks põhjendamatult madalat hinda, võrreldes eeldatava maksumusega.

RHS-i § 48 lg 2 viitab sellele, millega saaks põhjendada madalat pakkumuse maksumust eelkõige:

1) ehitusmeetodi, tootmisprotsessi või osutatava teenuse säästlikkusega;

2) pakkuja valitud tehnilise lahendusega või erakordselt soodsate tingimustega, mis on pakkujale hankelepingu täitmiseks kättesaadavad;

3) ehitustööde, asjade või teenuste ainulaadsusega;

4) hankelepingu täitmise kohas kehtivate töötajate kaitset ja töötingimusi reguleerivate sätetega;

5) pakkuja võimalusega saada riigiabi.

Praktikas esineb mitmetel juhtudel põhjendust, et ehitustoodete laoseis võimaldab küsida madalat hinda.

Hangete tühistamised seoses pakkujate võimalike vaietega

Hangete tühistamised saavad suurel määral alguse hankedokumentide mitteprofessionaalsest koostamisest. Oleme esitanud aastaid ettepanekuid, et RHS-iga antaks uuesti volitusnorm kehtestada ehitustööde riigihangete korraldamise eeskirjad. Siiani on see ettepanek kõrvale pandud põhimõttega, et ei ole mingit vahet, kas osta riigi- hanke korras sulepäid või tellida ehitustöid. Nimetatud eeskiri leevendaks tunduvalt olukorda hankedokumentide puuduste osas, sest peavad ju hankedokumendid võimaldama pakkumusi objektiivselt hinnata ja võrrelda.

Näiteks võiks eeskiri selgitada:

• mis detailsusega peab olema ehitusprojekt, kui alustatakse ehitustööde riigihankemenetlust;

• mis detailsusega peab olema ehitusprojekt või lähteülesanne, kui alustatakse projekteerimis-ehitustööde riigihankemenetlust;

• kas ehitusluba peab olema olemas, kui alustatakse hankemenetlust;

• võib-olla ka viide erinevate töövõtumenetluste kohta (selle kohta puudub õigusakt);

• milliseid tagatisi saaks nõuda riigihangetel;

• objektiivselt võrreldavaid hindamiskriteeriume;

• ka vajaks eeskiri viidet hankelepingute tingimustele, mida peaks ehitustööde puhul rakendama ehitustööde tellimisel jne.

Ilmselt on võimatu võtta vastu riigihangete seadust, mis kõiki osapooli võrdselt rahuldaks, aga kindlasti on võimalik muuta seda oluliselt selgemaks ja üheselt mõistetavamaks, et välistada kallutatud otsused ja põhjendamatud vaidlused selles valdkonnas.

Indrek Peterson

Eesti Ehitusettevõtjate Liidu tegevdirektor

Ilmunud Ehitajas, juuni 2009

Tegijad arvavad